De moins en moins influents, nos parlementaires ? Près d’un quart des amendements déposés par les parlementaires depuis le début de la mandature ont été déclarés irrecevables, et n’ont donc pas été examinés. Un niveau record, que Datapolitics observe depuis plus d’un an. Retour sur un phénomène au coeur de la machine parlementaire.

En septembre dernier, nous avons publié un décryptage sur l’explosion du taux d’irrecevabilité à l’Assemblée nationale depuis les dernières élections législatives de 2022. Après les examens des budgets et de la réforme des retraites, qui ont donné lieu à de multiples polémiques sur l’amplitude de l’initiative parlementaire, comment a évolué le taux d’irrecevabilité des amendements déposés par les parlementaires ? Voici notre article actualisé des dernières données et enrichi de nouvelles perspectives.

Si le droit d’amendement est illimité, il est en revanche encadré suivant certaines règles spécifiques qui déterminent la recevabilité des amendements et leur examen par les parlementaires, suivant deux situations :

• L’irrecevabilité financière (ou « irrecevabilité 40 ») : l’article 40 de la Constitution prévoit que les amendements déposés par des députés ou des sénateurs ne peuvent générer un impact négatif sur les finances publiques. Toutefois, un amendement prévoyant par exemple la compensation de la diminution d’une taxe par l’augmentation équivalente d’une autre permet de garantir sa recevabilité financière. Les amendements du Gouvernement ne sont pas concernés par le principe de l’irrecevabilité financière.
• L’irrecevabilité législative : un amendement déposé ne relevant pas du domaine de la loi ou du cadre du texte examiné, les « cavaliers législatifs », peut être déclaré irrecevable. De plus, les règles de la procédure législative, essentielles à la bonne organisation du débat parlementaire, encadrent l’exercice du droit d’amendement, comme par exemple sur le délai de dépôt des amendements.

Datapolitics a analysé les 107 257 amendements déposés par les parlementaires (députés et sénateurs) et traités par les services de l’Assemblée nationale et du Sénat depuis le début de la XVIème législature. 23.2% d’entre eux (24 886) ont été déclarés irrecevables, soit presque 1.5 fois plus que les amendements déposés lors de la législature précédente.

A ce rythme, à la fin de la XVIème législature, on pourrait s’attendre à avoir près de 10 fois plus d’amendements irrecevables par rapport à la XVème.

Le taux d’irrecevabilité entre l’Assemblée nationale et le Sénat ne connaît pas non plus la même évolution. Paradoxalement, tandis qu’à l’Assemblée nationale le taux d’irrecevabilité a augmenté de 35% entre la XVème et la XVIème législature pour s’élever à 24.5%, ce même taux a augmenté de 52% au Sénat, pour s’élever à 17% sous la XVIème.

Pour expliquer de telles différences, nous avons réinterrogé nos hypothèses posées dans notre précédente publication : le profil des députés, les groupes parlementaires et leur appartenance à la majorité et l’opposition, le type de texte examiné, les modalités d’examen, l’évolution des rapports de force à l’assemblée ainsi que les modalités d’appréciation de l’irrecevabilité des amendements.

Pas de lien avec le renouvellement des parlementaires

Du fait d’une différence d’expérience, on pourrait penser que les nouveaux députés voient leurs amendements plus souvent être déclarés irrecevables que leurs collègues ayant déjà effectué au moins un mandat, mais il n’en est rien : le taux d’irrecevabilité ne varie pas significativement selon le nombre de mandats effectués par l’auteur de l’amendement.

Détail intriguant concernant le profil des parlementaires : tandis que le taux d’irrecevabilité ne diffère pas suivant le genre à l’Assemblée nationale, comme nous l’avions relevé dans notre publication précédente, on observe un taux d’irrecevabilité significativement supérieur chez les sénatrices que chez les sénateurs.

Une augmentation qui touche tous les groupes, et qui explose à droite

En septembre 2022, nous avons relevé un important écart entre les taux d’irrecevabilité de la majorité et de l’opposition sous la XVIème législature, respectivement 27% et 39%. Depuis, si une différence persiste, cet écart s’est resserré.

L’évolution du taux d’irrecevabilité par groupe politique, comparée entre l’Assemblée nationale et le Sénat, permet de constater que l’augmentation de l’irrecevabilité touche inégalement les groupes.

Si les groupes centristes ont le taux d’irrecevabilité le plus faible de la XVIème législature à l’Assemblée nationale, il est particulièrement proche du taux d’irrecevabilité du groupe du Rassemblement national. Le reste des oppositions, la gauche et la droite sont bien devant, soutenu par les importants taux du groupe LFI, ainsi que le groupe LR et le groupe divers LIOT.

La droite signe en effet l’augmentation du taux d’irrecevabilité la plus importante : + 81% entre la XVème et la XVIème législature. A l’Assemblée nationale, le groupe LR a même plus que doublé son taux d’irrecevabilité entre les deux périodes. Au contraire, le taux d’irrecevabilité des groupes PS, que ce soit à l’Assemblée ou au Sénat, est étonnamment stable : il n’a augmenté que de 4.2%. Ainsi au Sénat, les groupes de gauche ont connu une augmentation de leur taux d’irrecevabilité le plus faible de la chambre haute.

A titre de comparaison, nous avions déjà relevé en septembre 2022 un taux d’irrecevabilité important pour le groupe LR pour la XVIème législature (46%). Le taux du groupe écologiste, précédemment de 56%, est quant à lui revenu à 18%.

Les textes d’origine parlementaire davantage concernés

En France, l’initiative de la loi est exercé autant par le Gouvernement que par les parlementaires. Ainsi, les textes d’origine gouvernementale sont nommés des « projets de loi » et ceux déposés par des députés ou sénateurs sont nommés « propositions de loi ». Les textes peuvent avoir différentes natures : ils peuvent, entres autres, modifier la Constitution, définir le budget (« lois de finances »), ou simplement modifier la loi : ce sont les textes « ordinaires ». Pour cette partie, nous nous sommes focalisés sur les textes ordinaires et de finances, qui représentent plus de 95% des amendements déposés. Pour rappel, seul le Gouvernement peut déposer des lois de finances.

Le principal enseignement de cet approche est l’augmentation spectaculaire du taux d’irrecevabilité des amendements déposés à l’Assemblée nationale pour les propositions de loi ordinaires : +131% entre la XVème et la XVIème législature, passant de 12.5% à 29%. Cette augmentation est due pour plus de la moitié à la proposition de loi LIOT d’abrogation de la réforme des retraites de juin 2023. Sans cette proposition de loi, le taux d’irrecevabilité des amendements déposés par les députés pour les propositions de loi ordinaires sous la XVIème législature est presque analogue (20,3%) à celui des projets de loi (19.6%), mais augmente quand même 1.5 fois plus que celui des projets de loi ordinaires.

Autre fait marquant : au Sénat, le taux d’irrecevabilité des textes ordinaires a augmenté de la même manière, que le texte ait été déposé par des parlementaire ou le Gouvernement.

Le développement de l’irrecevabilité en commission

Dans notre publication précédente, nous avons relevé que la hausse du taux d’irrecevabilité entre la XVème et la XVIème législature à l’Assemblée nationale concernait autant les examens des textes en commission qu’en séance publique. Depuis, il est apparu à la chambre basse un écart significatif entre les taux d’irrecevabilités en commission et en séance publique : 27,2% contre 22.6%. Plus globalement, entre la XVème et la XVIème législature à l’Assemblée nationale et au Sénat, le taux d’irrecevabilité en commission a augmenté de 78%, contre 44% en séance publique.

De même, ce taux n’est pas le même suivant les commissions d’examen : les commissions des affaires sociales possèdent les taux d’irrecevabilités les plus haut des instances d’examen des textes durant la XVIème législature. Là encore, la proposition de loi LIOT d’abrogation de la réforme des retraites ainsi que la réforme des retraites elle même ont laissé des traces. A l’inverse, on peut expliquer le faible taux d’irrecevabilité de la commission des finances au Sénat par l’absence d’amendements aux lois de finances en commission.

Outre l’instance, on observe une corrélation entre le mode d’examen d’un texte et son taux d’irrecevabilité. Ainsi, les textes examinés en procédure accéléré ont un taux d’irrecevabilité moyen plus faible que les textes en procédure ordinaire sous la XVIème législature : 19,5% contre 25.5%. Pour rappel, seul le Gouvernement peut engager la procédure accélérée d’un texte, qui impose une lecture unique à l’examen d’un texte.

Pas le même comportement suivant le type d’irrecevabilité

Enfin, on constate que l’évolution de certains types d’irrecevabilité ont une influence différente sur l’augmentation du taux d’irrecevabilité selon les chambres. Tandis que le taux d’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution a augmenté de 65.5% au Sénat entre la XVème et la XVIème législature, il n’a augmenté que de 32.1% à l’Assemblée nationale. Inversement, le taux d’irrecevabilité législative a doublé à l’Assemblée nationale, alors qu’il n’a augmenté que de 23.7% au Sénat. Le taux d’irrecevabilité global, Assemblée nationale et Sénat, a augmenté de 56.5% entre la XVème et la XVIème législature.

Une telle différence peut s’expliquer par un recours croissant à l’Assemblée nationale à l’irrecevabilité législative, motivée en particulier avec le motif du cavalier législatif (un amendement est déclaré « cavalier » s’il est considéré ne présentant aucun lien, même indirect, avec le texte examiné). C’est ainsi que le ratio irrecevabilité 40/irrecevabilité législative, de 2 pour 1 sous la XVème législature au Sénat comme à l’Assemblée nationale (deux amendements irrecevables 40 pour un amendement d’irrecevabilité législative), sous la XVIème législature ce ratio s’est accentué au Sénat (2.7/1) mais est passé à 1.1 à l’Assemblée nationale.

L’irrecevabilité, symptôme d’un contexte politique inédit ?

L’augmentation du taux d’irrecevabilité sous la XVIème législature témoigne d’un contexte politique inédit, et constitue sans doute une illustration d’un sentiment de fébrilité qui anime le Parlement depuis les dernières élections législatives. Cette mise à jour confirme les deux explications possibles déjà avancée l’an dernier dans notre analyse :

1. Une potentielle réduction globale de la « qualité » des amendements déposés, autant de la part des parlementaires sortants que des parlementaires néophytes. Dans un contexte de majorité relative, les parlementaires seraient susceptibles d’être tentés par déposer des amendements jouant davantage avec les règles de rédaction et de dépôt qu’en temps « normal ». Une analyse dans le détail des contenus des amendements serait nécessaire pour venir confirmer cette possibilité.

2. Un potentiel accroissement de la sévérité de l’appréciation de l’irrecevabilité des amendements. Dans le contexte actuel d’une transformation des rapports de force, l’existence d’une majorité relative entraînerait une intensification du contrôle préalable des amendements avant la discussion, afin d’accélérer cette dernière. Ce serait une conséquence directe de l’application du « parlementarisme rationalisé », qui vise à éviter une trop forte instabilité parlementaire, même en cas de majorité relative. Les débats houleux sur l’irrecevabilité déclarée de milliers d’amendements qui ont accompagné la proposition de loi LIOT d’abrogation de la réforme des retraites en sont un exemple éclairant.

Les prochaines sessions parlementaires, dédiées en particulier aux examens des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, permettront d’apporter une confirmation – ou un démenti – de cette tendance à l’augmentation de l’irrecevabilité des amendements parlementaires. A suivre…